Plan de carreteras de la Comunidad Valenciana

Abstract

[ES] La carretera jugaba en el sistema de transportes de nuestro país un papel dominante, bastante mayor de lo que sucedía en la media de los países de la OCDE, por señalar una referencia clásica. En 1981, y por lo que respecta al transporte interior, el 89% del tráfico interior de viajeros y del 67% del de mercancías utilizaban las carreteras en España, medidas en viajeros * km y en toneladas * km, respectivamente. Si bien en viajeros la cifra era similar a la medida europea, en mercancías el peso relativo de la carretera respecto del ferrocarril era mucho mayor en España. Las cifras aumentaban al 91% y 87% respectivamente si se toma como referencia el transporte por carretera respecto de los transportes terrestres. El índice de motorización (Número de vehículos por 1000 habitantes) era bastante mayor en nuestro país, si bien el porcentaje de pesados era más elevado aquí. Así, mientras España contaba con 254 turismos por 1000 habitantes en 1984, otros países tenían parques más elevados (Alemania, 385; Francia, 348 o Italia, 310). No se analizaron aquí las causas por las que nuestra estructura del sistema de transporte era un tanto irracional, especialmente en lo referente al transporte de mercancías, en línea con el progresivo abandono que ha sufrió el ferrocarril en las tres décadas anteriores al Plan. Sin embargo, el Plan de Transporte Ferroviario, cuyo avance fue presentado por el Ministerio de Transportes en noviembre de 1986, representó un giro radical en la política sobre el ferrocarril, al tratar de situar el transporte ferroviario español al nivel de los ferrocarriles europeos más avanzados mediante una inversión de 2.1 billones de pesetas (Más de un billón de €) para los 15 años posteriores. El excesivo porcentaje del transporte de mercancías que se apoyaba en la carretera no sólo encarecía el coste directo del mismo, sino que tenia una especial incidencia en los efectos externos que generaba. Si además se tenía en cuenta que la carga máxima permitida en España por cada eje era muy superior a la media europea, que estos límites se sobrepasaban con frecuencia y que nuestras carreteras no estaban preparadas para soportar tales cargas, se comprendían los enormes déficits que nuestra red viaria padecía, viendo multiplicar por 30 sus cifras de tráfico en los 30 años previos al Plan. Sin embargo y tal como señalaban diversos estudios, se estaba produciendo en los últimos años una moderación en el crecimiento del tráfico que, de mantenerse, aconsejaría dos tipos de conclusiones: - A corto plazo y por exclusivas razones de tráfico, no resultaba tan necesaria como antes la creación de grandes infraestructuras, aunque pueda serlo por otras razones. - Estos crecimientos más lentos del tráfico brindaban una ocasión histórica para adecuar por fin carreteras al tráfico y al territorio atravesado por ellas mediante un continuado esfuerzo inversor. Si bien este planteamiento era válido en medio interurbano en donde no crecía incluso el tráfico en vehículos-km, también lo era en las áreas metropolitanas y grandes núcleos urbanos, en donde se producía el proceso inverso – una cada vez mayor concentración de tráfico – al agotarse las posibilidades de solucionar los graves problemas de congestión que padecían mediante la creación de cada vez más costosas infraestructuras. Las posibilidades reales de estos grandes núcleos debían buscarse por otras vías con resultados más satisfactorios, que combinaran la potenciación de los transportes públicos y colectivos urbanos con las medidas más adecuadas de gestión viaria en orden a limitar el uso indiscriminado del vehículo privado ahí donde la ciudad se mostrara incapaz de integrarlo y ahí donde las medidas de dotar de mayor capacidad a la red existente se habían mostrado incapaces, e incluso, habían generado efectos contrarios a los perseguidos. Abundando respecto del tráfico urbano, diremos que el proceso de concentración urbana de los últimos años previos al Plan habían ido en paralelo con la caída del transporte colectivo de viajeros – ver, por ejemplo, la situación al inicio de este Plan de los transportes urbanos en cualquier gran ciudad o de los ferrocarriles de vía estrecha en nuestra comunidad – lo cual había completado un panorama irracional y poco eficaz. Especialmente grave era el hecho de que el tráfico de mercancías peligrosas utilizara preferentemente como modo de transporte el interurbano por carretera. Los cambios estructurales en el sector sólo podían ser abordados desde una doble perspectiva – estatal y autonómica – en la que confluían las medidas políticas y legales para acabar con la descoordinación e irracionalidad del sector a nivel del transporte interurbano. Por lo que se refiere a áreas urbanas, eran los municipios, las Comunidades Autónomas y la Administración Central los que tenían la responsabilidad de reducir radicalmente el uso del transporte privado. A partir de esas reflexiones, resultaba evidente el papel que la Generalidad valenciana podía realizar en el ejercicio de sus competencias, si bien con las limitaciones señaladas anteriormente. Era necesario, por tanto, una aplicación coherente de los principios de coordinación y racionalidad a la política de carreteras de la Generalidad Valenciana y una articulación con los niveles jerárquicos superior – Red de Interés General del Estado – e inferior – Redes Provinciales. La carretera tiene unas características que le otorgan un papel estructurante desde el punto de vista territorial y urbano. En consecuencia, era necesario terminar con la estrecha visión de la carretera como mero instrumento canalizador del tráfico al cual debe servir inexcusablemente. A partir de estas consideraciones, con el objetivo general de reducir los costes económicos y sociales del subsector, se abordó la confección del Plan de Carreteras de la Comunidad Valenciana. El Plan se configuraba así como un elemento para corregir esos desequilibrios y un marco de referencia para las inversiones de la Generalidad en materia de carreteras para los ocho años siguientes. Hasta la década de ejecución del Plan no había existido un marco adecuado de planificación del viario. El <<Plan de modernización>> de 1951m el Plan de Carreteras de 1961, el Plan REDIA de 1967 y el P.A.N.E. (Plan Autopistas Nacionales) abordaban aspectos concretos y determinados, pero sin llegar a integrar la totalidad de la problemática de la red viaria y de su interrelación con el territorio, y teniendo en cuenta el marco político en el que se llevaron a cabo. Hasta el año 1974, en que se publica ley por aquel entonces vigente <<Ley de Carreteras>>, no se regulaba el marco formal de la planificación. En diciembre de 1983 el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo hizo público el Avance del Plan General de Carreteras de la Red de Interés General del Estado. El Plan fue aprobado por el Consejo de Ministros el 11-12-85 y por el Pleno del Congreso del 20-3-86. El Plan General de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas – 1984/91 – supuso el primer intento serio de abordar una planificación adecuada a las necesidades y recursos económicos del Estado para los consiguientes años. Ante esta situación de escasez de planificación en materia de carreteras a lo largo de los años, la red estatal se vio falta de una normativa que rigiese las actuaciones en esta materia. Con el incremento de motorización y de tráfico habidos en la década de los años 60 y en la primera mitad de los 70, y sin otros objetivos que no fuesen los exclusivos del tráfico, la atención se dirigio a aquellos casos en que la situación era más alarmante. Con las actuaciones encaminadas a los grandes itinerarios, preferentemente, la red de carreteras comarcales y locales se vio arrinconada y olvidada. Si a esta situación de olvido debía añadirse el hecho de que el tráfico había ido en aumento y fundamentalmente el porcentaje de pesados, teniendo en cuenta que la carga por eje había aumentado y que la vigilancia por las autoridades competentes, en lo referente a exceso de carga había sido poco efectiva, encontrándose con una red gravemente deteriorada en sus características físicas – firmes deslizantes, falta de arcenes, pérdida de sección -, hecho éste que, unido a los trazados poco acordes a las condiciones de nuestro tráfico, llevaba a un aumento de tiempos de recorrido y de peligrosidad y, por tanto, una disminución relativa de accesibilidad a las comarcas, sobre todo del interior, con lo que dicho en otras palabras, la política inversora en carreteras de los años previos había contribuido a aumentar el desequilibrio territorial que ya existía. Con la crisis económica la inversión en carreteras cayó y los problemas de descapitalización aumentaron vertiginosamente debido a una conservación que en algunos casos no habían existido. En los últimos años previos al Plan esta tendencia a la baja de la inversión había empezado a cambiar los esfuerzos – que se habían dedicado preferentemente a la conservación – habría no sólo que mantenerlos, sino que, también habría que canalizarlos hacia la mejora de los trazados existentes. Conservar la red existente debía constituir una de las exigencias prioritarias del Plan, habida cuenta grave proceso de descapitalización de las mismas. Todos estos esfuerzos de puesta a punto del sistema viario de la Comunidad serían vanos si siguiendo el ejemplo anterior, por lo menos a la vista de los resultados, no se acompañaban de una política de coordinación con la planificación urbanística y territorial, y con el resto de los sistemas de transporte, fundamentalmente el ferrocarril, que condujeran a una más racional planificación del transporte. El Plan de Carreteras se configuraba como un instrumento para corregir los desequilibrios económicos y sociales del subsector, de acuerdo con los criterios de la planificación económico y en consonancia con la política de planificación territorial de la Generalidad Valenciana. Representaba el marco de referencia para las actuaciones de la Conselleria de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes para los ocho años siguientes, en especial por lo que se refería a las inversiones en este sector y por las consecuencias que sobre la planificación territorial y urbana conllevaba. EL ámbito del Plan era constituido por la Red de Carreteras Comunitarias (RCC), tal como la definía el Decreto 129/85 de 23 de agosto, por la que se fijaban las directrices de Coordinación de las Diputaciones. Es decir, el Plan tenía como objetivo establecer las directrices para la red de carreteras cuya titularidad correspondía tanto a la Generalidad Valenciana como a las Diputaciones Provinciales. El avance, redactado en marzo de 1985, establecía un ámbito temporal de actuación de 10 años. Las actuaciones en la Conselleria de Obras Públicas, U. y T. durante el año 1986 y la programación de inversiones del año 1987, se habían ceñido a los objetivos y criterios de dicho Avance, por lo que debían de considerarse cumplidos los dos primeros años de los diez previstos. Por esta razón el ámbito temporal del I Plan se fijaba en ocho años, coincidiendo cada una de sus dos fases con los cuatrienios 1988/91 y 1992/95, adoptando así el intervalo de programación de los Programas Económicos Valencianos. Por último, cabe señalar que el Plan estaba presidido por dos principios: modernización y austeridad, que lejos de ser contradictorios, se complementaban y perseguían articular una acertada asignación de recursos que se ajustara al principio de la optimización de la rentabilidad social y no sólo económica, de las inversiones. Serviría, por tanto, como elemento de coordinación con las actuaciones en materia de política territorial, económica y social en general y con las actuaciones en el resto de las infraestructuras de transporte en particular, de forma que se promoviera una adecuada localización de actividades, se tendiera a un equilibrio territorial y se articulara una acertada asignación de los escasos y limitados recursos disponibles.